我国自然资源资产产权制度改革的思考
一、改革背景及其意义
1.1 改革背景
自然资源作为社会经济发展的基础性要素，当进入社会生产环节或社会流通环节后可转化为自然资源资产，并通过市场交易过程显化其价值属性，而产权制度是实行市场交易公平、合理、有序的重要保障。自然资源资产产权制度不仅是社会主义市场经济制度体系的组成部分，也是生态文明制度体系的基础性制度、核心制度。改革开放以来，我国在经济高速增长的同时，呈现了资源约束趋紧，生态环境恶化、产权纠纷多发、开发利用粗放的趋势，根本原因在于自然资源资产所有者不到位、权责不清、权益不落实、监管保护制度不健全。面对日益严峻的问题，2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确提出“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确要求“2020年基本建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度”，相比《生态文明体制改革总体方案》的表述，增加了“保护严格”和“流转顺畅”，完整体现了产权界定、产权配置、产权交易和产权保护等产权制度建设的四大基本要素。加快推动自然资源资产产权制度改革，将为新时代中国社会经济高质量发展和生态文明建设提供重要制度保障。 1.2 重要意义 自然资源资产产权制度改革，在维护社会公平正义、促进社会经济高质量发展和加快生态文明建设方面具有重要意义。 1) 贯彻绿色发展理念的基础性制度。自然资源资产产权制度改革位于生态文明体制改革“四梁八柱”之首，其目标、原则、任务充分体现了绿色发展理念思想，既是社会经济发展的内在要求，又是推进生态文明建设、建设美丽中国的重要制度保障。 2) 实现所有者权益的重要保障。明晰产权主体是产权制度改革的首要任务，虽然机构改革已明确自然资源部统一行使所有者权益，但前提条件是全面完成各类自然资源的确权登记工作。然而，除土地和矿产外，森林、草原、滩涂、水流等自然资源确权登记工作还相对滞后。在此背景下，开展自然生态空间统一确权登记工作，将为维护和实现好自然资源资产所有者权益奠定重要基础。 3) 促进资源节约集约利用的核心制度。资源节约集约的内生动力取决于资源是否有偿使用，而健全的产权制度是决定自然资源有偿使用程度的关键所在。产权不明晰的资源，是不会被珍惜的。产权制度明确，相关责任主体才有提高自然资源利用效率的动力，才有节约集约利用自然资源的行动自觉。 4) 自然资源保护与合理利用的具体体现。宪法明确指出国家依法保障自然资源的保护利用行为，保护资源、制止破坏行为是所有自然资源所有者和使用者必须履行的基本义务。建立健全自然资源资产产权制度，可以明确各类自然资源的保护主体责任，避免公地悲剧，在获取自然资源开发利用收益的同时履行好保护资源的义务，助力社会经济的可持续发展。 5) 维护市场秩序的有效保障。健全自然资源资产产权制度是完善社会主义市场经济体系、优化资源配置的必经之路。明确的权利关系是建立合理利益分配关系的基本前提，从法理上看，只有自然资源产权主体才能决定资源利用方式、用途和利益分配结构，只有明确自然资源产权才能建立起均衡的利益分配关系，才能有效防止个人垄断资源造成的掠夺性开发行为，确保自然资源得到有序开发、合理利用。 2.1 发展历程 新中国成立以来，伴随我国经济社会发展历程，我国自然资源资产产权制度改革大致经历了以下四个主要阶段。 1) 确立自然资源公有制基础阶段。1954年宪法规定，矿藏、水流以及法律规定为国有的森林、荒地和其他资源都属于全民所有。国家所有制在自然资源领域占有主导地位。对于土地资源而言，经过合作化运动的开展，逐步形成了集体所有和国家所有相互并存的格局，自然资源产权制度公有制基本形成。在自然资源产权制度的实施中，产权的行使与行政管理权力高度融合，自然资源产权法律制度存在严重缺失，自然资源及其产品的交易流通受到限制。 2) 单门类自然资源产权制度体系初步建立阶段。20世纪80年代，我国自然资源产权制度进入创设阶段。1982年宪法明确了土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源国家所有和集体所有的二元制结构，《森林法》《草原法》《土地管理法》《矿产资源法》《渔业法》《水法》等单门类自然资源管理法律相继颁布。虽然当时这些法规制定修订的主要目的是为各类资源开发利用和管理服务，但也间接对自然资源产权制度进行了初步规定，基本形成了以自然资源品种法律为结构体系的法群，标志着自然资源产权管理初步实现了有法可依。 3) 自然资源有偿使用和交易制度逐步健全阶段。20世纪90年代末，自然资源产权制度伴随着经济体制改革逐步发展完善，《矿产资源法》《水法》《草原法》等各项自然资源单行法律相继进行了修改，一系列新的法律法规陆续出台。进入21世纪，以2007年《物权法》的颁布为标志，自然资源所有权为主体、自然资源用益物权和担保物权为两翼的自然资源产权体系基本形成，象征着自然资源所有权、使用权相分离和使用权有偿使用制度逐步发展完善。 4) 全面推进自然资源资产产权制度改革阶段。近十年间，中共中央高度重视自然资源资产产权制度改革工作，党的十八届三中全会、十八届四中全会决定、中央经济工作会议以及生态文明体制改革多次提到自然资源资产产权制度，并作出具体部署。2019年4月，《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》印发后，标志着中国自然资源资产产权制度的顶层设计建成，明确了产权界定、产权配置、产权交易和产权保护的基本内涵和改革路径。我国自然资源管理制度已经全面向资源资产管理制度转变，在资源产权制度法理依据上实现了从品种法到法群的转变，在管理工具上开始探索从以政府管理为主到重视市场作用的转变，自然资源产权制度改革进入全面推进阶段。 2.2 主要成绩 1) 不动产统一登记制度全面建立。2013年国务院第31次常务会议明确“由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责”以来，逐步实现各类自然资源分散登记向不动产统一登记的方向转变。法律制度建设方面，《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》相继出台，为不动产统一登记工作的开展提供了法制保障和规范指引；机构设置方面，截至2017年底，全国市县一级均设立不动产登记局，标志着不动产统一登记机构职能整合全面完成；登记程序方面，启用了统一的不动产登记簿证样式，本着“便民利民”原则，颁布了相关配套制度，推行“一窗办理、集成服务”；信息平台建设方面，全面实现存量数据整合汇交入库和市县接入国家级信息平台，为不动产登记信息实时共享、互通共享打下坚实基础。 2) 自然资源资产产权交易制度建设深入推进。土地产权方面，确立了以国有土地使用权为主的土地市场，建立了以国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资(入股)等多种方式的土地使用权制度，同时，允许土地承包经营权在不改变农业用途前提下，采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；林权方面，进一步做实收益权，尤其是林权抵押贷款政策出台，有效破解林业发展融资问题，盘活了森林资产；矿业权方面，矿业权出让形成了全面推进竞争性出让(招标、拍卖、挂牌出让)，严格限制协议出让的矿业权出让方式制度体系，矿产资源有偿出让范围不断扩大，招标、拍卖、挂牌、协议等出让方式日趋多元并不断优化；水权方面，确立了单一的水资源国家所有权制度，建立起全国统一的水权交易制度、交易系统和风险控制系统，推动跨流域、跨区域、跨行业以及不同用水户间的水权交易；海域海岛使用权方面，明确海域使用权可通过行政审批和市场化出让方式取得，并确立了无居民海岛有偿使用制度。 3) 自然资源资产产权保护制度不断完善。随着自然资源产权的明确和确定，节约利用和保护资源的意识和责任不断增强，自然资源产权法律制度和调处机制基本建立。自然资源产权受到侵害的，权利人可以依法采取和解、调解、仲裁、复议、诉讼等多种方式获得法律的救济，依法得到相应的赔偿。违法侵害他人自然资源产权的，当事人依法承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任，受到法律的严格制裁。 4) 自然资源资产产权管理体制不断健全。从横向来看，我国自然资源管理体制经历了从按门类的行业管理到综合管理加行业管理的变迁。2013年成立中国海警局，初步实现了自然资源从陆地到海域、从地表到地下空间“一张图”式的综合管护。2018年组建自然资源部，明确了全民所有自然资源资产所有者代表，标志着自然资源资产集中统一管理体制基本建立。从纵向来看，根据自然资源重要程度，中央和地方在国有自然资源产权行使上的职责合理划分，国有自然资源“单一代表，多级行使”的所有权行使格局基本形成。 2.3 存在问题 十八届三中全会首次提出自然资源资产产权制度改革以来，在法律政策、管理制度和社会认知层面取得一定进展，但距离建立全面、系统、科学的自然资源资产产权制度体系还存在一定的差距，主要体现在以下几个方面。 1) 自然资源资产底数不清，交叉严重。由于机构改革前自然资源分部门管理，对部分自然资源的定义和界定标准不同，造成数据统计口径各不相容，交叉统计问题突出，资源家底不够清晰。例如，草地、林地和耕地资源调查数据存在较大争议，据河北、内蒙古等16个省(区、市)不完全统计，既发放草原使用证又发放林权证的草原面积有1.05亿亩，“一地两证”现象极为突出。 3) 自然资源资产产权体系不完善，权能不完整。由于相关法律不健全等原因，导致部分自然资源权利体系不完善、权能不完整，使自然资源在开发利用和保护过程中出现许多问题。第一，部分自然资源使用权体系不完善。有些自然资源使用权权利交叉重叠，如渔业权和水资源使用权、海域使用权之间，取水权与采矿权之间(矿泉水)等；有些自然资源没有建立使用权权利体系，缺少国家层面法律依据，导致实践中难以保障使用权人合法权益，如国有农用地、无线电频谱等。第二，部分自然资源使用权权能不完整，导致使用和流转受到严格限制，权利实现方式单一。如探矿权和采矿权转让受到严格限制；海域使用权规定了海域转让、继承、续期、变更、终止、收回等权能，对需求强烈的抵押、出租、作价(入股)等权能缺乏明确规定等。第三，自然资源资产权利之间缺少协调性。由于各类自然资源实行分门类管理，各门类自然资源法的立法背景、立法理念存在差异，造成自然资源资产使用权制度构建缺乏系统性、整体性和协调性，部分自然资源资产使用权之间边界不清、权责交叉矛盾突出。例如：探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权的关系，渔业权与海域使用权、水权的关系，林权与土地承包经营权的关系以及海域使用权与土地使用权的关系等等。 4) 自然资源资产产权保护不严格，监管缺力度。由于制度不完善、资金不足等原因，导致自然资源保护不严格、监管力度不够。一方面，自然资源资产产权保护制度不完善，当前侵害自然资源产权、制约自然资源产权救济的问题仍然存在，如对市场经济中公平竞争权利侵害的部门保护主义和地方保护主义、对公民合理合法诉求保护不力、信访不畅、对公民居住权等侵害的生态环境污染问题等等，这些侵害和权利救济问题，如果处理不好，很容易激化社会矛盾。同时，行政侵权现象也时有发生，侵害权利人权益。例如，祁连山自然保护区内矿业权退出，如何处理权益和法律之间的问题是个难题。此外，现实中存在不少产权纠纷，有些纠纷调处效率不高，长期得不到解决，如青海省存在草地纠纷和其他权属争议，突出表现在草地纠纷方面，由于草地承包合同基础档案管理制度不健全，资料不全，造成无法核实界限和承包人，纠纷主体不明，调处难度大。另一方面，自然资源资产产权监管制度不完善。多年来，过分强调了自然资源资产的行政管理，而忽视了所有者权益，自然资源资产产权管理与行政管理重叠矛盾；尚未建立自然资源统一监督执法机制，重复监督问题突出，成本巨大浪费，还可能造成监督空白，有些环节无人过问，相互推诿扯皮；尚未建立生态损害赔偿制度，难以调动各类产权主体保护自然资源的动力；尚未建立健全全过程监管机制，以海域使用权为例，审批出让是目前海域使用权出让的主要方式，出让比例达到90%以上，对于行政审批用海并未构建有效的法律监督制度，主要依靠行政监管，市场出让目前处于起步阶段，相关制度不完善，出让流转尚未纳入全国公共资源交流平台，很难实施对市场出让的全过程监管，监管难度大。此外，自然资源资产监管技术、资金等保障还不足。 3.1 加快推进自然资源资产统一确权登记工作 摸清资源家底是对产权的确认和保护，应全面总结不动产登记制度改革经验，在此基础上加快推进土地、矿产、森林、山岭等自然资源资产统一确权登记，明确自然资源产权边界，重点区分全民所有和集体所有、国家所有和地方政府代理行使所有权以及不同集体所有之间的资源清单和权利边界，切实做到调查监测自然资源资产的数据、权属、区位一致，为自然资源资产产权保护和市场化奠定基础。 3.2 理顺自然资源资产所有权管理体系 一是探索自然资源所有权分级委托代理行使。十九届三中全会后，自然资源所有权主体已经明确由自然资源部统一行使。但实践中，所有自然资源都采取由自然资源部直接管理的方式不现实，也不利于调动地方合理利用自然资源、发展经济的积极性。应根据自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究构建分级代理行使所有权的制度框架和实施路径，加快明确自然资源部直接行使所有权和省级政府、市(地)级政府或县级政府代理行使所有权的资源清单和管理边界，确保自然资源资产所有者职责履行不缺位。 二是进一步探索集体自然资源所有制的有效实现形式。以集体土地为例，推动农村土地承包权、宅基地“三权分置”改革，加快修订农村土地承包法，抓紧研究承包经营权长久不变的办法，允许土地经营权依法流转、抵押、继承。加快建立新《土地管理法》配套制度体系，出台农村集体经营性建设用地入市、土地征收具体办法，在充分保障农民户有所居前提下，完善宅基地使用权的租赁、抵押、继承等权能。 3.3 完善自然资源资产使用权权能体系 继续推动自然资源所有权与使用权分离，是自然资源资产使用权体系完善进程中的核心环节，要进一步明确占用、使用、收益、处分的权属关系，在一定程度上扩大使用权的出让、抵押、担保权能。①土地资源方面：吸收借鉴国外建设用地立体化开发经验，研究分层确权的具体办法；建立健全住宅建设用地使用权期限届满续期制度；加快制定国有农用地使用权管理办法，明确国有农村、林场和牧场土地所有者和使用者权能，完善国有农用地转让、出租、抵押、作价出资(入股)等权能。②矿产资源方面：探矿权和采矿权的关系以及权能体系还需要进一步理顺。③水资源方面：健全完善取水权，适度扩大转让、出租等权能；积极稳妥地探索多种水权交易形式。④海域海岛资源方面：加快健全海域使用权和无居民海岛使用权的权利体系，进一步完善出让、出租、抵押等权能；处理好与土地使用权之间的协调关系。 3.4 强化自然资源资产产权保护机制 一是切实保护自然资源资产权利人的合法权益。比如：分类提出自然保护区内矿业权补偿和退出方案，明确区分主动违法违规行为和因政策出台时间造成违法违规行为，维护合法取得探矿权、采矿权和取水权的自然资源资产权利人的基本利益。二是建立健全生态保护补偿机制。进一步扩大生态保护补偿范围，提高生态保护补偿标准。三是建立和完善自行处理、行政处理、司法处理相互补充、有机结合的多元纠纷解决机制，依法妥善处理自然资源权属纠纷和侵权纠纷。扩大仲裁制度覆盖领域，强化仲裁在自然资源产权纠纷处理中的作用。加强专门立法，规范处理程序，充分发挥行政部门处理自然资源权属争议的专业优势。四是健全环境资源审判工作机制。积极发挥环境资源法庭作用，推进自然资源产权民事、行政、刑事案件审判“三审合一”，加大自然资源资产产权司法保护力度。 一是健全监管机制。通过建立健全自然资源资产市场交易监管机制，完善拓宽公众监督的渠道，建立及时反馈和处理机制，实现市场监管、社会监督和政府督查的有机结合。二是创新监管手段。充分发挥移动互联、大数据、云计算、物联网等现代技术手段的作用，构建事前突出防范、预警，事中强化监控、制约，事后侧重追责、反馈的监管制度体系，实现对自然资源所有权和使用权人全流程动态监测。 自然资源资产产权制度改革既是理论问题，也是现实问题，还始终处于动态变化之中，其建立健全需要一个渐进过程，可谓任重道远，建议从理论、法律、标准和管理服务四个方面进行系统部署、协同推进。 4.1 加强基础理论研究 改革是一项系统工程，离不开基础理论支撑。自然资源资产产权改革任务涉及生态产品、资源价值、委托代理和收益分配等重大理论问题，需要结合法学、经济学、管理学以及自然资源学等多个学科体系进行深度融合研究。建议结合我国基本国情和资源特征，借鉴国外自然资源统一管理经验，重点围绕权利和市场等关键领域构建自然资源资产产权理论体系，为今后产权制度改革不断向纵深发展和全面落地实施提供坚实的理论基础。 4.2 加快法律政策体系建设 坚持依法改革理念，加快配套法律政策体系建设。以产权改革任务和目标为导向，加快推动《水法》《森林法》《草原法》《农村土地承包法》等单项自然资源法律的“立改废释”，尽快出台《土地管理法》和《矿产资源法》配套政策。在逐步修改和完善单行法的同时，以实现自然资源经济效益的充分发挥和生态系统的平衡利用，形成以宪法为基础、各类自然资源单行法为主体、各项行政法规和行政规章为配套的自然资源资产产权法律政策体系。同时，推动《民法典》和《物权法》等民事基本法律的起草和修改，为自然资源资产产权流转和保护提供法律依据。 4.3 推动技术标准体系创新 由于机构改革前各类自然资源分属不同部门管理，已经形成的确权登记、产权交易和监管制度相关技术标准体系不尽相同。建议坚持标准先行，积极推动以自然资源产权管理为核心的标准体系顶层设计，明确技术标准体系框架中指标层、要素层和推进层的具体内容。同时，加强自然资源调查、评价、登记、规划、保护、利用等基础标准规范融合研究，以标准化促规范化，充分发挥标准化对自然资源资产管理的支撑作用。 4.4 促进管理数据平台建设 产权改革是自然资源资产管理体制改革的重要内容和应有之义，应坚持“互联网+政务服务”思想，综合利用移动互联、大数据、云计算、物联网、智能位置服务等新技术，重点攻克制约产权改革任务推进的技术难题，实现各类资源数据汇聚、集成、开放、共享。同时，积极搭建自然资源管理大数据平台，启动以大数据为基础的决策支撑体系建设，逐步打造成“全面覆盖、全程监管、科技支撑、上下联动、部门协同、社会监督”一体的网络化监管技术支撑体系，为服务国家宏观调控决策和提升自然资源治理能力和现代化提供支撑。 来源：中国矿业杂志
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