矿产资源开发利用及生态修复相关方案管理优化分析与建议
“矿产资源开发利用方案”与“矿山地质环境保护与土地复垦方案”(以下简称“两方案”)是采矿权申请人办理采矿许可证的核心要件，也是采矿权人合理开发利用矿产资源和开展矿山环境治理恢复的重要依据，以及自然资源主管部门进行监管的重要抓手。“两方案”的编制实施对于促进矿产资源合理开发利用及做好矿山环境治理恢复具有重要指导作用。近几年来，各级自然资源主管部门在推进采矿权登记要件优化，特别是“两方案”管理优化方面做了大量工作，显著提升了矿业权管理效率和服务水平，同时也存在一些问题。笔者站在落实习近平生态文明思想，更好履行自然资源主管部门“两统一”职责和深入推进“放管服”改革的角度，对“两方案”管理优化的必要性进行了分析，并提出了具体政策建议。
一、“两方案”管理及研究现状
1.1 “两方案”管理沿革
1998年颁布实施的《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)明确“矿产资源开发利用方案”是申请采矿权的要件，1999年原国土资源部印发的《关于加强矿产资源开发利用方案审查的通知》(国土资发〔1999〕98号)细化了方案编制和审查具体要求。2007年原国土资源部印发《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》(国土资发〔2007〕81号)，规定申请采矿权应编制“土地复垦方案”，2011年国务院颁布实施的《土地复垦条例》(国务院令第592号)及2012年原国土资源部颁布的《土地复垦条例实施办法》(国土资源部令第56号)作了进一步规范。2009年原国土资源部颁布《矿山地质环境保护规定》(国土资源部令第44号)，明确申请采矿权要编制“矿山地质环境保护与治理恢复方案”，同年印发《关于做好矿山地质环境保护与治理恢复方案编制审查有关工作的通知》(国土资厅发〔2009〕61号)，进一步细化方案编制、审查的具体要求。2016年原国土资源部印发《关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》(国土资规〔2016〕21号)，将“矿山地质环境保护与治理恢复方案”与“土地复垦方案”合并，统一为“矿山地质环境保护与土地复垦方案”。同时，各地持续推进矿业权审批要件优化，提高管理效率，部分地区进一步加大申办采矿权相关方案的合并简化力度，如浙江省结合本省资源特点及管理实际，将矿产资源开发利用方案与安全生产设计合并，山西、福建、江西、湖北、重庆、贵州、甘肃等省(市)将矿产资源开发利用方案、土地复垦方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案合并编制审查。
1.2 “两方案”优化研究现状
业内学者对“两方案”优化研究主要集中在提高方案编制质量和规范方案管理等方面。胡军尚提出了突出矿产资源开发利用“三率”(即开采回采率、选矿回收率、综合利用率)指标论证等建议；谭秀民等提出了加强方案编制前期工作和研究，提高资源综合利用效益，加强安全生产和环境保护，以及加强技术经济评价可行性研究等建议；罗烈等提出方案编制单位、监管部门与采矿权人三方共同编制方案等建议；曾凌云等提出以规范和加强开发利用方案审查为抓手促进资源节约与综合利用；周志杰等建议对改扩建项目增加原有情况等相关内容；蔡海生提出土地复垦方案中复垦项目的明确性、方案的整体性、复垦的可行性、措施的针对性及经费的合理性是方案编制中的几个关键问题；黄荣强等从更好衔接、简政放权的角度初步提出了“两方案”合并编制的初步建议；樊兴朝等从矿山地质环境与土地资源调查、评估、可行性、工程四个方面对矿山地质环境保护与土地复垦方案编制中需注意的要点进行了分析；姬刘亭分析了煤炭矿产资源开发利用方案编制需注意的要点；曹艳妮等提出在编制矿山地质环境保护与土地复垦方案时要将土地利用现状、复垦方向、目标任务、工程设计方向、费用安排等要点有机结合起来，形成统一的整体。郭丽娜等提出明确矿产资源开发利用方案定位、修改完善编制审查大纲、简化环境保护有关内容等建议。从研究现状看，尚缺乏从落实习近平生态文明思想和更好履行自然资源部“两统一”职责的角度对“两方案”的管理优化进行深入分析并提出具体优化建议的相关研究。
二、“两方案”管理优化的必要性分析
2.1 习近平生态文明思想对空间生态修复提出了更高要求
“山水林田湖草是一个生命共同体”是习近平生态文明思想的重要内容，强调“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”。目前，“矿山地质环境保护与土地复垦方案”对矿区环境的治理恢复分地质环境治理恢复和土地复垦两块内容，在报告编制中两部分内容基本上是单独编写，没有从系统的角度对矿区的生态修复进行统筹谋划，也未考虑整个矿区生态系统功能的保护和修复，如生态环境要素的协调、生物多样性的维持等。为更好落实习近平生态文明思想，需从“生命共同体”的系统角度对包括矿山地质环境治理和土地复垦在内的矿区生态修复进行统筹谋划。
2.2 自然资源部“两统一”职责对生态修复提出了新要求
2018年3月，中央机构改革组建了自然资源部，其职责可以概况为“两个统一”，即统一行使全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责，统一行使国土空间用途管制和生态修复职责。为更好履行自然资源主管部门国土空间生态修复职责，需改变目前“矿山地质环境保护与土地复垦方案”中分别对单个环境要素(如土地、地质环境)进行现状调查、影响评估、治理可行性分析、安排治理工程等方式，而是对矿区范围内的整个国土空间生态修复进行统筹谋划、整体设计。
2.3 “两方案”管理与国务院“放管服”改革要求还存在一定差距
对照国务院简政放权、放管结合、优化服务改革要求，当前“两方案”管理实践中主要存在以下几个问题：一是从管理职责看，矿产资源开发利用方案中包含尾矿设施、水土保持、环境影响评价(有的还包含安全生产专篇)等自然资源主管部门职责之外的内容，方案内容与管理职责不对应，自然资源主管部门也不具备审查这些内容的技术力量，若因方案编制内容不合规或执行不到位等原因导致矿山开采过程中发生安全生产、水土流失、环境污染等事故，自然资源主管部门难辞其咎；二是从方案内容看，“两方案”内容存在交叉重复，矿产资源开发利用方案中包含地质灾害防治、土地复垦等环境保护内容，与矿山地质环境保护与土地复垦方案相关内容重复；三是从编制质量看，目前“两方案”单独编制、评审、审查，多数是不同编制单位不同人员编写，而矿山地质环境保护与土地复垦方案的编制是以矿产资源开发利用方案为依据的，分开编制容易造成“两方案”的衔接不够充分，影响方案编制质量和可操作性；四是从管理方式看，“两方案”均为自然资源主管部门审查，只是内部分工不同，单独编制、评审、审查增加了管理成本和企业负担，降低了管理效率，客观上延长了采矿许可证的办理周期。
三、“两方案”管理优化方向及具体建议
3.1 优化总体方向
基于上述分析，建议从形式、内容、流程三个方面对“两方案”管理进行优化：一是从形式上，将“两方案”合并编制，制定新的编制大纲；二是从内容上，删去环境影响、水土保持、安全生产等内容，聚焦矿产资源合理开发利用和生态修复职责，突出矿床开采设计相关内容的科学性、合理性，加强土地复垦和矿山地质环境治理的融合，突出矿区生态的整体保护、系统修复，加强开发利用与生态修复之间内容的衔接，提高方案编制质量；三是从流程上，统一组织方案评审、修改、复审、结果公示，提高管理效率。
3.2 优化具体政策建议
1) 实行“两方案”合一，统一形式和编制要求。建议将“两方案”合并为“矿产资源开发利用与生态修复方案”，作为采矿权申请人申办采矿许可证的核心要件，适用于矿山基建、矿产资源开采及矿区生态修复，即矿山建设、生产、修复全流程，统一制定合并后的方案编制大纲及编制指南。对于矿产资源开发利用方案已经通过评审的采矿权延续项目，且原矿山地质环境保护与土地复垦方案已超过适用期的，建议应按照新的编制大纲对原矿山地质环境保护与土地复垦方案相关内容进行修编并重新评审。
2) 融合并完善基础调查内容。建议将原“两方案”的“基本情况”章节相关内容进行整合，并补充细化有关内容，以更全面地掌握矿区资源环境本底情况。如细化气象、水文、地形地貌、植被、土壤等有关自然地理要素的调查，补充申请采矿权的基本情况相关内容，包括是否符合矿产资源规划及具体情况，申请范围与各类保护地、大型基础设施、交通干线、河流湖泊、村庄、相邻矿山等的位置关系，确保矿山合理布局。对于已有采矿权办理变更登记的，还要阐述矿山勘查开采历史现状及生态修复现状，以便新旧方案更好衔接。
3) 聚焦矿产资源合理开发利用。建议突出以下内容的科学性、合理性论证：开采利用主矿种及共伴生矿种及其设计利用储量的确定及依据，开采方式、采矿方法、开拓运输方案的确定及论证，生产规模及服务年限的确定及合理性论证，“三率”指标的确定及合理性论证。生产规模及“三率”要符合国家相关规定。对于涉及非油气矿产与油气矿产重叠的，开采方案要明确确保安全生产和双方权益不受侵犯的具体措施。选矿环节建议进行内容简化，仅阐述推荐的选矿方案结论。
4) 强化矿区生态环境整体保护、系统修复。建议在矿区生态环境基础调查中补充矿山所在区域的生态功能和生态保护主要方向，及国土空间规划和用途管制基本情况，把握好矿区生态修复的大方向。在原方案中的矿山地质环境调查和矿区土地利用状况调查基础上，补充反映生态系统现状的生物物种调查，分析矿区生物多样性状况。关于生态环境影响评估部分，建议在原矿山地质环境影响评估和土地损毁评估基础上，增加生态功能影响评估内容。关于矿山生态修复可行性部分，建议在原矿山地质环境治理可行性分析和土地复垦可行性分析基础上，增加生态功能恢复可行性分析相关内容。
5) 完善方案附图要求。建议补充反映自然地理现状的矿区水文、地形地貌、植被相关图件，补充反映地质环境背景的地层岩性、地质构造、水文地质、工程地质、矿体特征相关图件，补充矿区范围与储量估算范围及对应的矿产资源设置区划范围位置关系图。对涉及矿区范围与油气矿业权重叠的，补充反映重叠位置关系及确保开采活动互不影响的相关图件。
6) 优化合并后方案管理流程。以自然资源部为例，属自然资源部管理权限的，建议明确方案主管司局和支撑单位，由支撑单位建立统一的专家库，统一组织合并后的方案评审，并根据专家组评审意见组织编制单位修改完善方案，再由专家复审，专家审查通过的报自然资源部主管司局。主管司局征求相关业务司局意见无异议后，将方案有关信息在自然资源部门户网站对审查结果向社会公示，公示期满无异议则视为方案审查通过。
来源：中国矿业杂志
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