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新时代矿业权价值评估不能缺失生态价值

发布人:  发布时间:2019/8/22 9:23:35   阅读次数:

      

    矿产资源作为自然生态系统的重要组成部分,其开发利用不仅会带来不可再生资源的损耗,而且还会导致生态系统破坏,而生态系统又是一种典型的公共物品,所有权和使用权是难以准确界定的,从而产生严重的外部不经济。新时代要从源头上扭转生态环境恶化的趋势,要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展的评价体系,从而为矿业权价值评估带来一个崭新的、不可或缺的内容。

    对于矿产资源开发者而言,既然污染大气、污染地下水、堆放矿业废渣、破坏土地是必然的,就应该承担起相应的社会责任。而矿产资源开发者不可能在追求利益最大化、自身成本最小化的自利动机驱使下,主动对遭到破坏的生态系统进行治理,这就需要在其获取矿产资源开发利用时强制其缴纳一定额度的生态价值补偿费。这里的矿产资源生态价值是区别于劳动价值的一种价值,是自然物质生产过程创造的生态功能价值,是一种潜在的、对生态环境起稳定调节作用的价值。矿产资源生态价值评估理应纳入矿业权评估范围,成为矿产资源储量评审的重要组成部分。

    矿业权价值评估现状

    矿业权价值评估是基于某一时间节点的矿业权资产价格的货币表现,即资源资产的资本化。

    1.矿业权价值评估理论与方法

    矿业权价值评估基本理论:矿山地租理论和劳动创造价值理论是矿业权评估的基本理论,同时还有效用价值理论、稀缺性价值理论、耗竭补偿价值理论等。矿山地租理论适用于矿产资源本身价值评估,是矿产资源自然属性的体现,劳动创造价值理论适用于地勘成果评估,显现的是矿产资源的社会属性。

    矿业权价值评估的基本理论是矿山地租理论和劳动创造价值理论。

    矿山地租理论认为,自然资源是生产力的源泉,它是生产财富的内容。财产所有权是通过地租来体现的。矿业权人采掘矿产资源需要向矿产资源所有者支付一定的费用,该费用数额就相当于矿产资源价值的货币体现,也就是通常所说的矿山地租。我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《矿产资源法》规定,矿产资源属于国家所有,作为国有资产收益的矿山地租应该归国家所有。

    劳动创造价值理论认为,矿产资源虽然是一种自然形成物,而非劳动产品,但是矿产资源的发现过程中凝结了大量人类劳动,这些劳动没有改变资源的性质、形态、位置等,而是确定了其位置、品位、数量以及加工技术性能等。

    矿业权价值评估是矿产资源价值和使用价值的共同体,评估对象主要为能被经济开发利用的矿产资源的价值,也就是可采储量或者基础储量的价值。对难以利用的矿产资源量,也就是远景资源储量,无法准确评估其价值,而只能估算其潜在价值,矿业权炒作空间和价值升值空间正是基于这种难以确定的潜在价值。

    矿业权价值评估方法:包括现金流量法(贴现现金流量法、折现现金流法)、可比销售法、收益法、勘查成本效用法、地学排序法、粗估法、收益权益法、约当投资-折现现金流法、折现现金流风险系数调整法等。每种评估方法都有其适用范围和适用条件,如折现现金流量法主要适用于详查及以上勘查阶段探矿权评估、拟建(新建)和在建矿山的采矿权评估,收益法是适用于正常生产矿山,等等。矿业权价值评估一般是结合各种评估方法的优缺点,分别采取几种不同的评估方法,然后再由评估师根据自己的职业判断从这个范围内选择某个值作为确切的数值。正是由于不同评估方法选取的参数不同,所产生的结果也不尽相同,而评估师又可以根据自己的“趣向”确定矿业权价值数额。也正是存在这种寻租空间,造成矿业权价值被人为地“放大”或“缩小”,为矿业权炒作留下了一定的空间。

    2.矿业权评估管理现状

    1998年2月12日,我国矿业权评估业伴随国务院颁布矿产资源法的三个配套法规,即《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》诞生了。从此,矿业权评估活动被纳入法制轨道。

    我国对矿业权评估管理实行“两条腿走路”,即政府监督管理、行业自律管理。经过多年的努力,矿业权评估管理已经取得了一些重要进展。中国矿业权评估师协会承担起了更多政府移交的管理职能。主要包括:矿业权价值评估和矿产资源储量评审的资格资质管理,对行业实行自律管理。矿业权价款确认(备案)管理实行权责一致管理,同时从2006年8月7日以后,有偿出让矿业权的评估机构选择采用公开方式,评估费用由国土资源管理部门承担。矿业权评估管理总体趋向是,努力推动行业自律管理,公开管理过程,强化社会监督;政府转向以规范管理程序和监督管理为主。

    《中国矿业权评估师协会诚信档案管理办法》、《全国矿业权评估从业人员教育培训暂行办法》、《中国矿业权评估师协会矿产储量评估师注册暂行办法》、《矿业权评估报告质量检查办法》、《中国矿业权评估师协会矿业权评估执业自律管理规定》、《矿业权评估机构资质管理暂行办法》以及《中国矿业权评估准则》等已由中国矿业权评估师协会颁发制定。为进一步规范矿业权评估行业管理,2008年原国土资源部下发《矿业权评估管理办法(试行)》、《关于规范矿业权出让评估委托有关事项的通知》和《关于规范矿业权评估报告备案有关事项的通知》3个重要文件,为规范矿业权评估管理做出了新规定。国务院国有资产监督管理委员会2010年下发《中央企业资产评估项目核准工作指引》(国资发产权[2010]71号),原国土资源部2011年下发《关于加强矿业权评估行业管理的通知》(国土资发[2011]40号)。

    目前,矿业权评估过程中存在一些问题,如一些机构和评估师“闭门评估”,参与弄虚作假等。基于我国市场经济体制还不完善,矿业权市场建设尚有不足之处,相关法律制度正在建立和完善过程中,矿业权评估存在一些问题是在所难免的。虽然这些问题本身并不是什么大问题,但恰恰是这些问题暴露了我们的管理还存在监督不到位、自律机制不完善等问题。

    生态文明视野下矿产资源价值的重新审视

    生态文明建设,实质上就是要以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标,建设资源节约型和环境友好型社会。建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,是建设美丽中国,实现中华民族永续发展的必然选择。

    1.矿产资源勘查开发生态成本的缺失

    矿产资源开发利用为我国改革开放以来40多年的“经济奇迹”提供了能源和级产品的保障,同时也面临着耗竭速度过快、资源浪费严重、生态环境破坏加剧、矿山安全事故频发等一系列问题。

    长期以来,我国矿产品的定价成本是不完全的,矿产品成本中没有包括获取采矿权、环境治理和生态恢复的成本。在我国矿产资源价格形式上参照国际价格定价时,生态成本基本上未纳入矿产资源价格体系造成矿产资源区环境恶化,给当地生活生存生产环境带来极大的困扰。对矿产资源的自然价值评估不足,价款和补偿费都因此少缴,造成了国有资产的大量流失。这些未计入企业的成本便体现为企业的虚假利润,而这些虚假利润也就成为企业“追逐”矿业权的一种动力,在相关法律法规制度尚未健全的情况下,进而成为矿产资源勘查开发“乱象”的重要原因之一。国有矿山企业以其垄断性获取高额垄断利润,私人矿山企业则将这些利润装入个人腰包,而将开采后留下的矿山环境治理和生态环境修复等问题留给政府或社会,虽然缴存了一定数量的矿山地质环境治理恢复保证金,环保部门征收了一定的排污费,但这些远远难以满足治理恢复所用、所需的费用。

    2.生态文明建设对矿产资源管理的新要求

    生态文明作为一种新的文明理念,正越来越被人们所接受。虽然《矿产资源法》第二十九条规定:“开采矿产资源,必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。”但是,矿产资源管理法治化、制度化之路还很长。建设生态文明,需要我们从责任、公平、和谐、永续的角度对矿产资源价值进行重新审视,在进行矿产资源开发时,要保持应有的慎重和节制态度,合理开发利用矿产资源,以期实现劳动生产率向资源生产率的转向。充分运用市场机制和经济手段配置矿产资源,并辅以行政手段、法制手段和教育手段,把供应和消费矿产资源纳入正常的经济行为规范之中,提高矿产资源利用效率。修订、清理、补充与完善我国矿产资源价值评估制度相关法律法规,成为矿产资源进行不动产登记的当务之急。

    3.矿产资源价值的新构成

    矿产资源的经济价值分两部分,即使用价值和非使用价值。使用价值包括直接使用价值、间接使用价值和选择价值。直接使用价值是指矿产资源可直接用于生产和消费的经济价值。间接使用价值是指矿产资源不直接用于生产或消费,其价值只能间接地表现出来。例如,生态功能就是间接使用价值。选择价值的表现形式为储备价值。矿产资源的直接使用价值是由其间接使用价值衍生而来。遗传价值是指当代人为将矿产资源保留给子孙后代而自愿支付的费用。存在价值是与人们对矿产资源的利用无关的经济价值,它是人们对矿产资源环境存在而愿意支付的费用。

    我们走过了“矿产资源价值是自然价值→自然价值和劳动价值→自然价值、劳动价值、资本价值”的过程,正在向“自然价值、劳动价值、资本价值和生态价值”的结合体转变。矿产资源价值是由其自然价值、劳动价值、资本价值、生态价值四部分组成的,而且这种价值不是自然价值、劳动价值、资本价值、生态价值四者的简单相加,而是分别以资源、劳动、资本、生态四要素的边际贡献率为权重,加权后之和,再用矿产资源对国民经济可持续发展的影响系数调节后的结果。

    新时代要求新的资源观,矿产资源价值包括经济、社会、生态等因素。矿产资源生态价值是区别于劳动价值的一种价值,是自然物质生产过程创造的生态功能价值,是一种潜在价值,对生态环境起稳定调节作用的功能。它是“自然-社会”系统的共同财富。矿产资源的生态价值在经济领域难以体现出来,是因为矿产资源的开发利用,使人类遭到自然界的惩罚后,人们才认可矿产资源的生态价值。生态价值评估应当成为矿业权价值评估的重要组成部分,它不仅可以从宏观角度评价矿业的发展状态和趋势,还可以评价国家和地区的矿产资源开发态势。一系列矿产资源开发引发的生态事件,不仅造成巨大的经济损失,还对社会和谐带来冲击,生态价值评估正是解决损害补偿的有效途径。在矿业权生态价值评估的过程中,要以矿产资源开采可能造成的水质和水量、土质和土量、空气质量、生物多样性等变化情况为着力点,形成中国特色的负责任的矿业权评价指数体系。

       生态文明视野下矿业权价值评估的建议

    矿业权价值评估的历史还很短暂,不仅需要理论研究的突破,更需要相关法律制度的跟进,为矿产资源进行不动产登记打好基础。

    1.《矿产资源法》修改增加相关内容

    十八大报告指出,法治是治国理政的基本方式。矿产资源勘查开发不计生态环境成本的后果是矿产品价格和产量的扭曲,对环境的严重污染和对生态的破坏,不断削弱作为经济系统支持的资源环境系统的承载能力,不利于经济的持续发展,也不利于矿业的持续发展和矿产资源效用最大化。矿产资源要合理、高效勘查和开发,建议把矿产资源“生态价值”写入《矿产资源法》。矿产资源的勘查和开发不能无视其生态价值,有必要将矿产资源生态价值评价纳入矿业权价值评估体系,进一步完善矿业权交易市场规制,以有利于合理利用矿产资源、保护环境和防止污染。一旦出现勘查和开发的生态价值超过经济价值与社会价值之和,矿产资源则不能进行开发或继续开发。

    2.矿业权评估中介机构规范化管理

    当前,我国的矿业权评估机构本身尚存在很多不足,其服务的专业性、客观性和公正性常常受到质疑,在某种意义上可以说,矿业权评估中介体系整体上还处在一个无序的状态之中。这主要源于我国矿业权评估业发展的时间不长,评估机构的发展还处于初级阶段,评估师的专业水平参差不齐。一方面,评估机构的自身建设亟待加强;另一方面,政府对评估机构的监督管理还十分薄弱,亟需完善。因此,建立并完善符合我国国情的矿业权评估体系,培育中介机构,既要放权给中介机构,又要发挥协会的作用,对其进行规范化管理,有效规范评估机构的行为,提高其服务质量,促进评估业的健康发展。

    作为矿产资源所有者的国家既是矿产资源的管理者,又是矿产资源资产的所有者,还是生态环境的维护者,同时也是矿产资源资产评估机构的管理者,如此特殊和复杂的身份如何在市场经济中发挥作用。政府管理不“越位”也不“缺位”,使矿产资源资产评估真正做到为资产提供整体价值(包括正价值和负价值),促进市场配置资源效率,促进生态文明建设,规避寻租行为,这是矿产资源资产评估工作中的一项非常值得研究的课题。

    3.矿业权价值评估标准的制定

    矿业权价值评估标准不一,不同的人对同一矿业权价值评估结果相差悬殊,致使在矿业权评估过程中不经意或故意造成国有资产流失现象比比皆是。矿产资源开发导致生态环境的破坏、自然生态系统的损失也最终导致矿产资源自然财富的减少。基于生态文明建设,在矿业权价值评估被写入正在修订中的《矿产资源法》基础上,环境成本评估法、环境会计评估法和意愿评估法应当纳入矿业权价值评估方法体系。加快制定矿业权价值评估“标准秤”,在矿业权的评估方法、评估内容、评估程序以及评估中介等方面,应逐步形成一套适合评估规范化要求的标准体系,使矿业权评估活动更加规范、合理。尽快扭转矿业权价值评估中由于影响因子造成“巨大差异”的局面,进一步规范矿业权评估行为,确保矿产资源资产保值增值和其生态价值的实现,而不是国有资产的任意流失和生态环境的逐步恶化,促进矿业权评估业健康发展。

    4.基于矿产资源不动产属性的矿业权价值评估

    生态文明建设要求深化资源环境价格改革,发挥资源环境价格杠杆的调节作用,从而需要矿业权价值评估要基于矿产资源的不动产属性,为矿产资源进行不动产登记奠定基础。矿产资源进行不动产登记的客体是矿产资源储量,这一点与矿业权价值评估具有相通性。矿产资源作为不动产的重要组成部分,以往对其进行的简单行政登记已不适应时代要求。矿业权价值是其经济效用的货币体现,不动产登记是矿产资源价值的真实体现,无论从公权、私权角度,还是从矿产资源可持续发展利用的角度来看,都是符合时代、符合生态文明建设总体要求的。只是现行法律法规没有明确矿产资源物权的登记单元,矿产资源的特殊性又决定了“宗矿”定义之难,是依据矿床,还是依据矿业权,或其他。无论依据是什么,都离不开矿业权价值评估,价值的评估又不能脱离资源环境价格,就这样,生态文明建设与矿业权价值评估捆绑在一起。

    5.加强矿业权价值评估理论研究

    矿产资源属于耗竭性资源,价值影响因素多而复杂,而且涉及到经济、政治、文化、军事、科技等多个领域。目前,国际上尚未形成一整套非常完善的矿业权价值评估理论与方法,国内研究成果也不是很多,多是国外评估理论和方法的汉化内容。随着生态文明建设的加快推进,一方面我们要积极学习国外矿业权价值评估理论和方法,但照抄照搬是万万不可的,这属于按图索骥。鞋子是否合适,只有脚知道。另一方面,寻找适合我国国情、矿情的矿业权价值评估理论与方法需要加强矿业权价值评估理论和方法研究。不仅要自己做鞋子,而且要量脚订鞋。

    结论

    新一轮资源调查评价刚刚开始,不能再将矿业权价值评估留给下一轮,或者下下轮了。矿业权价值评估是矿业权全部价值的评估,既包括正价值评估,又包括负价值评估。矿产资源的生态价值评估应当成为矿业权价值评估的重要组成部分,实现现行矿业权价值评估的转变,需要理论和方法的突破,需要从制度上进行规制,更需要评估机构的积极参与和实施。

     

    来源:中国矿业报

     



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