矿业权压覆评估政策思考

（云南陆缘衡矿业权评估有限公司）董通生  史如梦  张正武

摘要  建设项目压覆矿业权对矿业权人的权益造成了一定损害，按照当前政策要求，需对矿业权人给予一定的经济补偿。本文从空间范围、财产范围、时间范围三个方面讨论矿业权压覆评估时补偿评估范围的界定。并分析研究了确定矿业权压覆评估的评估基准日、评估用保有资源储量、生产规模等主要参数的政策依据。

 

近几年，笔者所服务的机构承担了一些建设项目压覆矿业权补偿价值评估工作,其中有铁路工程、公路工程、油气管道工程等国家重点建设项目，也有其他非重点建设项目。

虽然《物权法》规定为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收了单位、个人的房屋及其他不动产（含矿业权）后，应当依法给予拆迁补偿。但是由于矿业权资产以及依附矿业权的其他实物资产的特殊性，一般情形下，建设项目业主不具备采用拆迁（即异地重建）补偿的条件，所以，建设项目压覆矿业权的补偿大都采用货币补偿方式来解决与矿业权人之间的矛盾。从而产生了建设项目压覆矿业权补偿价值评估的社会需求。

为便于讨论，本文将矿业权压覆评估定义为：由矿业权评估机构和注册矿业权评估师依据相关法律、法规和矿业权评估准则，对被压覆的矿业权在一定时点的补偿价值进行分析、估算，并提供专业意见的服务行为和过程。

所谓压覆是指经批准的建设项目征用地范围及其周边一定的安全距离范围与探矿权勘查区范围或者采矿权矿区范围相重叠，限制或者妨碍矿业权人正常行使权利，导致矿业权人的权益受损的行为。

鉴于目前中国矿业权评估师协会编制的《中国矿业权评估准则》体系中的“以压覆补偿为目的的评估应用指南”尚未公布，在评估实务中，只有《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）就补偿范围提出的原则规定和各省级国土资源主管部门根据国土资源部137号通知下发的内容大体相同的通知。在这种情形下，矿业权评估师一方面感到政策依据不足，难以把握实务中碰到的诸多复杂问题，另一方面，也为评估师发挥主观能动性，在法律框架下，遵循矿业权评估的基本原则，灵活地处理实务中的疑难问题留下了较大的空间。

笔者就实务中遇到若干政策问题，与业内各位同仁讨论。

一、矿业权人的权利

矿业权人的权利由法律直接规定，主要见诸于矿产资源法、物权法、侵权责任法等，归纳起来，主要有行使权、收益权和救济权。

矿业权人的行使权主要指矿业权人在矿业权登记的范围内勘查、开采矿产资源的权利；收益权是指矿业权人行使矿业权获得和可能获得的收益，主要体现在出售开采出的矿产品，或者依法转让矿业权所获得的收入；救济权则是当矿业权受到侵害时，依法得到补偿的权利。

建设项目压覆矿业权对矿业权人造成的损害主要体现在限制（缩小）了矿业权人勘查、开采矿产资源的空间范围，限制了和勘查、开采的作业手段，以及妨碍矿业权人正常转让矿业权，从而减损矿业权人的收益。按照公平原则，补偿额应大致相当于前述矿业权人收益减损额。

二、建设项目压覆矿业权的补偿范围

确定补偿范围是开展矿业权压覆评估首先应当确定的事项。本文从空间范围、财产范围、时间范围分别进行论述。

（一）空间范围

原则上，压覆矿业权评估的空间范围主要参考经批准的建设项目用地压覆矿产资源评估报告（以下称压矿报告）计算压覆矿产资源的范围（即压矿评估调查范围）确定；当压矿报告的调查范围与法律法规及有关安全生产技术规程中有关安全生产距离的强制性规范的规定（以下称安全规范）不一致时，要根据安全规范适当调整。

实务中，压矿评估调查范围与安全规范不一致的情况经常发生，究其原因，主要是编制压矿报告的机构和建设项目业主，只注重按一般建设项目征地外延50-100米范围确定压矿评估调查范围，没有认真研究建设项目的的性质，以及安全规范等方面的要求。

为解决压矿报告与安全规范不一致的的问题，建议压矿报告编制单位和建设项目业主在研究压矿评估调查范围时，综合考虑合理利用矿产资源，保护矿业权人的合法权益，减少压覆损失等因素，必要时，要通过对不同的压矿评估调查范围进行国民经济评价，择优确定。

（二）财产范围

国土资源部2010年9月8日印发的《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号），就补偿范围作出了原则规定： 1、矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2、所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。

按照国土资源部137号文的前述原则规定，压覆矿业权评估的财产范围应包括压覆范围内的矿业权价值和相应的固定资产和搬迁相应设施等直接损失两部分。

实务中，压覆补偿的空间范围确定之后，矿业权价值的评估范围也就随之确定，一般没有争议；但是在确定与矿业权相应的固定资产和搬迁相应设施等直接损失范围的争议较大。

笔者根据实务中的经验，就与矿业权相应的固定资产和搬迁相应设施等直接损失范围的确定提出如下看法。

探矿权和采矿权的收益途径不同，压覆受到的损害范围也不相同，因而补偿范围应有所区别。

采矿权人在矿区投资建设的剥离工程、坑道工程、尾矿库、房屋建筑物、水、电、路等基础建设工程，采矿、选矿设备等，是采矿权人行使采矿权的必要手段。其中剥离工程、坑道工程、尾矿库、房屋建筑物、水、电、路等不可移动的基础建设工程的使用价值随采矿权的存在而存在，随采矿权受损而受损。一旦采矿权灭失，其使用价值和交换价值也随之灭失，应当将其纳入补偿范围。采矿、选矿设备虽然是通用设备，可以搬迁至其他矿山使用，但在搬迁过程中，会发生搬迁费用，并且设备的使用价值和交换价值都会有所减损，因此，也应将其纳入补偿范围，但补偿程度与前述不可移动的矿山基本建设工程有所不同。

一般情形下，探矿权人在勘查区投资的勘查工程、临时建筑、测试测验、报告编写等费用，以及取得和维护探矿权权利的费用，比如探矿权使用费、年检费等，应纳入损害补偿范围；如果已经查明了部分矿产资源储量，其未来收益也需纳入补偿范围。

某些情形下，探矿权人会考虑一物二用，将探矿坑道当作将来的采矿坑道来设计和施工。这类工程是否可以视为矿建工程，在探矿权价值之外，按矿建工程纳入补偿范围？考虑到此类工程投资的合法性值得商榷，除作为探矿坑道重置成本考虑外不应将其纳入固定资产补偿范围。

另外，矿业权人在矿业权登记过程中发生的某些费用，比如编制矿产资源储量核实报告、矿产资源开发利用方案、矿山地质灾害危险性评估报告等矿业权登记必备资料的编制费用，按现行资产评估准则和矿业权评估准则的规定，既不能纳入矿业权价值，又不能纳入固定资产价值。采矿权人的此类损失可以利用这些用材料所登记的矿业权的有效期与剩余有效期的比例计算确定。

（三）时间范围

时间范围主要讨论何时设立的矿业权可以纳入补偿范围。按照《矿产资源法》和其他有关法律的规定，矿业权在建设工程之前设立的，才能纳入补偿范围。在实务中，如何判断其先后？

笔者提出可以以主管部门批复同意压矿报告为标志，在主管部门批复同意压矿报告日之前设立的矿业权可以纳入补偿范围，在主管部门批复同意压矿报告日之后设立的矿业权，不应纳入补偿范围。

三、矿业权压覆评估涉及的政策问题

（一）矿业权补偿价值评估基准日及评估结论使用有效期

通常意义上评估基准日的作用主要是判断矿业权价值的基准时点和评估结论生效的特定时日。

在矿业权压覆评估中，评估基准日还起到鉴别矿业权人投资的矿产勘查工程和矿建工程是否可以纳入补偿范围的时点依据。一般情况下，在评估基准日后投入的矿产勘查工程和矿建工程不应纳入补偿范围。

目前已经颁布的与建项目压覆矿业权补偿的相关文件（包括国土资发〔2010〕137号文）没有就补偿评估基准日的确定作出规定。实务中，有将压矿报告批准日作为评估基准日，也有将政府有关部门就某项建设工程发布“停建令”的时间作为评估基准日，也有将建设方与矿业权人签订同意压覆、补偿的时间作为评估基准日，但是大多数是由评估委托方确定。

笔者认为，前述几种确定评估基准日的做法都有其合理性，但也存在某种随意性。在确定矿业权压覆评估基准日时，在有利于形成较完整的地质勘查成果和有利于矿产资源合理开发利用的前提下，除考虑《中国矿业权评估准则》之《确定评估基准日指导意见》（CMVS 30200-2008）提出的因素之外，还应考虑下列因素：

1、在主管部门批准压矿报告之后；

2、勘查开采行为不对建设工程造成危害；

3、与预计的建设方与矿业权人进行补偿协商的时点相近。

对于在主管部门批准压矿报告之后新设立的矿业权，原则上不应由建设方给予补偿。

现行资产评估准则和矿业权评估准则都规定：“评估结论使用的有效期原则上不超过一年。法律法规、政府相关主管部门、相关单位另有规定的，从其规定”。目前法律法规、政府相关主管部门、相关单位都没有就此问题作出特别规定。建议有关主管部门尽快对此问题作出可操作的规定。在有关主管部门还没有就压覆评估结论使用有效期作出新的规定的情况下，委托方应根据具体情况，在评估委托书中就评估结论使用的有效期作出约定。评估机构可以在评估报告中提示报告使用方尽可能在评估基准日一年内开始就补偿问题进行协商。

（二）评估用保有资源储量

根据国土资发〔2010〕137号文的规定，并参考《中国矿业权评估准则》之《矿业权评估利用矿产资源指导意见》（CMVS 30300-2010），矿业权压覆补偿评估用保有资源储量应当以经主管部门批复同意的压矿报告所计算的压覆范围内的压覆量为准。

但是，压矿报告所计算的压覆范围内的压覆量存在以下两个方面的缺陷：

1、压矿报告的调查范围与补偿范围不完全一致；

2、压矿报告不计算非重要矿产的压覆量。

对于如何克服第一个缺陷，前文已经论及，此处不再赘述。对于如何克服第二个缺陷，笔者建议有关主管部门修改压矿报告编写题纲，删除其“重要矿产”几个字，要求编制压矿报告的单位除计算拟压覆的重要矿产资源储量外，还要计算非重要矿产的压覆量。

（三）评估用生产规模

矿山生产规模是影响评估结论的重要参数，实务中，矿山实际达到的生产规模与《采矿许可证》登记的生产规模往往不一致。建设方与矿业权人在使用矿业权压覆评估报告时，往往就此参数提出异议。

为解决这问题，笔者提出如下处理方式：

1、原则上以《采矿许可证》登记的生产规模确定评估用生产规模；

2、对于国家明文规定实行保护性开采的矿种（如锑矿），还要参考主管部门下达的采矿指标；

3、对于国家明文规定限制性形式采的矿种（如煤），还要参考主管部门下达的开采能力指标。

当主管部门下达的开采指标或者开采能力指标与《采矿许可证》登记的生产规模不一致时，可以选取主管部门下达的采矿指标或者开采能力指标确定评估用生产规模。

（四）矿业权压覆评估机构及资质

矿业权压覆评估是矿业权评估体系中的一个不可或缺的组成部分，无论是探矿权补偿价值评估，还是采矿权补偿价值评估，其理论、方法都是来源于矿业权评估。因此，矿业权压覆补偿评估中涉及的“所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失”理应由具备矿业权资质的机构评估。

（参考文献略）

第一作者简介：

董通生（1949—），男，汉族，江苏丹阳人，矿业权评估师、律师、土地估价师、注册咨询师（投资）、测量工程师、高级经济师。现任中国矿业权评估师协会自律委员会委员、云南陆缘衡矿业权评估有限公司主任评估师。


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