司法判决“越界”咋应对？
司法判决“越界”咋应对？
——涉矿民事案件中司法权与行政权的冲突与协调
（国土资源部不动产登记中心）胡卉明 翟国徽
阅读提示：近年来，随着矿业发展，矿产资源纠纷的增多，法院要求国土资源主管部门协助执行矿业权变更登记或查封矿业权的情况也日益增多。但实践中，矿业权协助执行领域一直存在较多问题。部分法院就矿产资源案件作出的裁决、判决或发出的协助执行通知，常常混淆司法权和矿产资源行政管理权的职责和界限，越权对应由行政机关批准的事项进行处理，由此引发一系列后续问题。在这种情况下，针对法院的协助办理矿业权变更登记等执行请求，国土资源部门应如何执行，是否需要履行行政审查程序，法院和国土资源部门分歧较大，国土资源部门内部也有争议。本文对涉矿协助执行案件中的一些常见问题进行梳理，厘清司法权和行政权的界限，以期畅通此类案件的协助执行程序，维护国土资源管理秩序。
要想正确认识矿业权登记和涉矿司法判决之间的关系，就必须先了解矿业权的法律属性。根据《物权法》的规定，探矿权采矿权是一种用益物权；同时，《行政许可法》和《矿产资源法》也规定，矿产资源开发需要获得政府管理部门的许可。因此，矿业权不仅仅是一项单纯的财产性权利，同时还兼具有行政特许的特征。认识矿业权的这一特殊属性，是正确厘清司法权和行政管理权关系的基础。
实践中，部分司法机关基于矿业权的财产权属性，往往简单地适用处理一般民事纠纷或合同纠纷的有关法律法规对其进行处置，从而与国土资源行政管理的要求产生冲突。因此，运用司法诉讼手段处理矿产资源纠纷案件，必须同时遵守《物权法》、《矿产资源法》和《行政许可法》的相关规定。否则，只能混淆司法权和矿政管理权的关系，在司法实践和管理实际中造成混乱。
涉矿司法判决的常见问题
问题一：矿业权转让相关规定是效力性规定还是管理性规定
涉矿司法判决绝大多数都是由矿业权合同纠纷引起。《合同法》第52条规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第14条的规定，法律法规的强制性规定分为效力性规定和管理性规定，如果违反效力性规定合同必然无效，违反管理性规定合同就不一定无效。但现行法律、法规及司法解释均未明确规定如何判断效力性规定或管理性规定的标准。对此，通说认为：第一，法律、行政法规规定违反该规定，将导致合同无效或不成立的，此类规定为当然的效力性规范；第二，法律、行政法规虽然没有规定违反该规定，将导致合同无效或不成立，但违反该规定使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也属效力性规定；第三，法律、法规没有规定违反该规定，将导致合同无效或不成立，合同继续有效也不损害国家利益和社会公共利益，而只是损害当事人利益的，属于管理性规定。
实践中，这一思想正是司法机关和行政机关在涉矿判决上产生争议的主要原因。法院认为，《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》等法规和规范性文件虽然规定，矿业权转让需要履行批准等众多手续，但《探矿权采矿权转让管理办法》只规定了转让合同自批准之日起生效，却并不涉及合同无效或不成立的问题。另外，根据《办法》第14条，违反规定的法律后果也仅涉及相关行政处罚，并不包含否认民商法上效力的内容。确认转让合同有效，也不会损害国家利益或社会公共利益。因此，不少法官认为，对矿业权转让审批的规定不属效力性强制性规定，而属管理性强制性规定。
对此，笔者则认为，法律对矿业权转让的规定并不允许当事人通过合同自由排除其适用，应属强制性规定。退一步说，即使法院将矿业权转让的规定纳入管理性规定，认定合同有效，也不应该作出干涉行政权的强制履行判决，而是应确认合同违约，这样既能保护合法当事人权益，也能充分尊重行政管理机关。
问题二：法院能否在判决或执行裁定中对矿业权归属进行判定
法院在判决中直接对有关采矿权或探矿权归属作出判决，并要求矿业权登记部门进行矿业权登记，这一做法显然不符合司法权和行政权独立原则，属于司法权越界代替行政权。
相关行政机关对合同的批准或登记，是国家行政权力透过法律干预经济、社会秩序的表现形式。以司法方式认定未经批准的矿业权转让合同有效并要求履行，属干预行政权。因为审查判断转让方是否符合转让条件、受让方是否符合受让条件，以及在双方均符合条件的情况下是否批准矿业权转让均属行政权行使范围。审批此类合同不仅涉及合同生效、履行等私法领域的问题，而且涉及国家宏观经济政策、产业规划调整等公法领域的问题。即使双方均符合法律、行政法规规定的转让、受让条件，但基于经济形势、产业调整的需要，行政机关也未必批准转让合同。司法对法律、行政法规明确规定应由行政机关批准的事项进行处理，超越了职权并干预了行政权。
畅通执行程序的几点建议
建议一：矿业权登记部门必须履行协助执行的法定义务
根据《民事诉讼法》和《最高人民法院国土资源部建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》，人民法院在办理案件时，需要国土资源、房地产管理部门协助执行的，国土资源、房地产管理部门应当按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书办理协助执行事项。
因此，国土资源部门应积极协助配合法院执行生效判决。将于今年5月1日施行的新《行政诉讼法》第96条也明确规定，拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，矿业权登记部门对生效的法院判决、裁定、调解书有协助执行的义务。
建议二：国土资源部门协助执行过程中应依法进行审查
尽管国土资源部门作为矿业权审批主体，有协助法院执行的法定义务，但其也应积极履行其审查职能，而不能被动地执行法院判决。
《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）第24条规定，人民法院将采矿权拍卖或裁定给他人，受让人应依法申请变更登记。申请变更登记的受让人应具备本通知第13条规定的资质条件，登记管理机关凭生效的判决文件，依法予以办理采矿权变更登记。按照该通知第13条，申请采矿权应具有独立企业法人资格，企业注册资本应不少于经审定的矿产资源开发利用方案测算的矿山建设投资总额的30%，外商投资企业申请限制类矿种采矿权的，应出具有关部门的项目核准文件。
因此，国土资源部门协助法院执行中，同样应依照矿业权行政审批有关规定，对双方主体的资质条件、转让条件等相关规定进行审查。对于符合条件的，可以依法协助法院办理采矿权转让审批手续。对于不符合条件的则暂不予以办理，并告知双方当事人待条件满足之时再行申请办理。维护矿业权管理秩序的稳定，避免国家和公共利益受损的潜在威胁。
建议三：法院不宜对矿业权的设立、延续、变更、转让等直接进行裁判
矿业权转让审批属于国土资源部门的法定职权。矿业权作为一种特殊性质的财产权，其转让、变更等须经过行政审批，属于特许物权。依据《矿产资源法》以及《探矿权采矿权转让管理办法》等法律法规规定，矿业权的设立、延续、变更、转让等需依法经国土资源主管部门审批，其他任何部门或机关都没有矿业权转让的审批权限，也不具备足够的业务知识和经验对上诉审批事项作出合理判断。
因此，法院不宜在判决中对矿业权归属等问题直接进行裁判。在处理涉矿案件时，确需对矿业权归属问题进行判断的，法院可以书面咨询国土资源主管部门的意见，并作为案件审理的依据之一。如果国土部门认为该宗矿业权转让符合审批条件的，法院可以对矿业权归属进行裁判，国土部门应协助执行；如果国土部门认为该宗矿业权转让不符合审批条件的，法院则应避免对归属问题直接裁判，并采取变通的处理方式。如法院可考虑将矿业权转让的规定纳入管理性强制性规定而认定未经审批的矿业权交易合同有效，作出在合同有效前提下的合同违约判决，这样既能保护合法当事人权益，也能充分尊重行政管理机关，避免因判决难以执行而导致新的问题。
■链接
矿业权：一种特殊的不动产权
矿业权是一种物权。按照《物权法》的规定，探矿权、采矿权属用益物权，须经登记发生法律效力。同时，作为一种财产权，矿业权有其特殊性，包括：
申请登记和许可制度。矿产资源勘查和开发分别需要取得探矿权和采矿权，必须根据《矿产资源法》及其配套法规办理申请、审批登记和颁发勘查许可证和采矿许可证。矿业权的价值评估和处置等，也有严格的法律法规处置规定。矿业权必须由申请在先原则和符合条件的申请人依法申请经法定登记审批机关批准后取得，不应简单地由人民法院按照一般财产权直接对产权归属进行判决。另外，矿产资源属国家所有，不按照处理资源类资产纠纷的立法基本原则依法处置矿业权，还可能造成国有资产的流失。
探矿权采矿权的主体法律地位和资质。《矿产资源法》第3条规定，勘查开采矿产资源必须具备一定资质资信条件，同时设立有严格的实体规定和程序规定。其主体变更必须依法审批。任何组织和个人非经合法程序，不得随意干涉矿权人探矿和采矿权益，非经主管部门核准登记，探矿权采矿权的设立、变更、终止不发生法律效力。
剥夺或者撤销矿业权人权利的行政决定，必须由矿业权审批的行政管理机关作出，属于权力性行政决定的范畴，实际上是矿产资源管理中行政处罚的一种形式。（摘自《中国国土资源报》）
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